近日，美國白宮公布了2022年振興美國制造業(yè)和確保關鍵供應鏈安全的計劃。該計劃概述了拜登政府過去一年來對供應鏈安全采取的主要行動，并為未來支持國內(nèi)生產(chǎn)和提高供應鏈彈性提供了全面建議。除主要計劃文件外，美國七個部門還公布了能源、交通、農(nóng)產(chǎn)品、公共衛(wèi)生和生物、信息通信、國防工業(yè)等六大行業(yè)的供應鏈報告。

這表明拜登政府已進入重塑美國產(chǎn)業(yè)鏈的第二階段——由應對短期風險轉向增強長期彈性和安全性。這一重大轉向，將給美國經(jīng)濟和世界經(jīng)濟帶來長遠、深刻的影響。

重塑供應鏈1.0：化解短期風險

美國對供應鏈安全的關注始于奧巴馬政府時期。

2011年東日本大地震發(fā)生后，全球汽車、半導體供應鏈遭受重大沖擊，讓美國意識到完全基于全球化的供應鏈并不安全可靠。2012年，奧巴馬政府發(fā)布《全球供應鏈安全國家戰(zhàn)略》，首次提出供應鏈彈性概念，并將供應鏈安全視為美國國家經(jīng)濟和安全的核心利益之一。然而，由于危機很快解除且對美國影響有限，該戰(zhàn)略的熱度也很快消散。奧巴馬政府后期，試圖將該戰(zhàn)略融入“跨太平洋伙伴關系協(xié)定”（TPP）和“跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定”（TTIP）之中。

特朗普政府上臺后全面擱置了上述自貿(mào)談判和供應鏈安全戰(zhàn)略，試圖通過“貿(mào)易戰(zhàn)”來倒逼美國企業(yè)將產(chǎn)業(yè)鏈遷回本土，實現(xiàn)其所謂“美國制造”的目標。

這種策略的實際效果與預期大相徑庭，尤其是，特朗普政府加征關稅的行為給美國本土制造業(yè)帶來了巨大難題?！百Q(mào)易戰(zhàn)”的結果首先是殺敵一千自損八百。例如，美國對外國鋼鋁加征關稅遭報復后，受害最大的反而是主要將優(yōu)質原鋼出口到歐洲市場的美國“鐵銹區(qū)”鋼廠?！百Q(mào)易戰(zhàn)”也導致美國所依托的全球供應鏈變得更加脆弱。受到“貿(mào)易戰(zhàn)”影響的美國企業(yè)傾向于提高供應鏈流轉效率，降低存貨，壓縮部分面臨加征關稅地區(qū)的產(chǎn)能。這使得供應鏈無法應對突發(fā)狀況的沖擊，半導體、汽車、新能源等產(chǎn)業(yè)鏈鏈條較長、工藝較為復雜的行業(yè)尤其如此。

2020年以來，美國先后遭遇了四次重大突發(fā)事件：

一是新冠肺炎疫情肆虐。不少國家采取了“封國”措施，給全球貿(mào)易帶來了巨大干擾，疫情凸顯出美西方醫(yī)療物資產(chǎn)業(yè)鏈的脆弱。

二是2021年3月的蘇伊士運河擱淺危機。此次危機影響了全球超過一成的航運，造成上百億美元經(jīng)濟損失，也使美西方市場的不少大宗商品運輸遭遇中斷。

三是2021年持續(xù)全年的“芯片危機”。此次危機由美國對華科技打壓、新冠肺炎疫情及汽車產(chǎn)業(yè)轉型等多種原因共同導致，對全球汽車產(chǎn)業(yè)沖擊尤為巨大。此次危機中，美國國內(nèi)遭遇了長達一年的“汽車短缺”，推升了二手車價格和整體通脹。

四是2021年下半年出現(xiàn)的港口擁堵危機。該危機影響了美國主要消費季的供貨，對美國經(jīng)濟和就業(yè)帶來了巨大干擾。這些重大突發(fā)事件，讓美國政府和民眾再次將目光轉回到供應鏈安全問題上。

美國政權更迭后，拜登政府基本延續(xù)了奧巴馬政府對于供應鏈安全的戰(zhàn)略認知。

2021年，拜登政府在100天內(nèi)完成了對半導體、稀土、電動汽車大容量電池、藥品4種關鍵產(chǎn)品供應鏈的全面審查，成立了首支供應鏈中斷工作隊；在一年內(nèi)將美國最大的兩個港口洛杉磯港和長灘港的集裝箱積壓量降低了70%左右，美國港口的貨物運輸量創(chuàng)下歷史新高。在美國政府的大力推動下，過去一年美國私營部門對半導體、電動汽車和電池制造的預期投資額高達2000億美元。2021年，美國制造業(yè)增加了36.7萬個工作崗位，創(chuàng)30年來最高紀錄，制造業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重恢復到疫情暴發(fā)前的水平。

從2021年拜登政府在供應鏈安全方面采取的主要行動可以看出，這些舉措大多是為了化解短期的、階段性的風險，著眼于恢復經(jīng)濟、提升就業(yè)。

重塑供應鏈2.0：聚焦長期彈性

最新發(fā)布的振興美國制造業(yè)和確保關鍵供應鏈安全的計劃及六大行業(yè)供應鏈報告顯示，拜登政府現(xiàn)已提出更為宏偉的計劃，目標是建立具有長期彈性的關鍵供應鏈，將供應鏈彈性作為國家經(jīng)濟和安全的重要組成部分。

美國重塑供應鏈的藍圖包括三大要點：

一是保障資金支持。

美國政府希望推動其半導體、生物技術和生物醫(yī)學、可再生能源和儲能等產(chǎn)品能夠占領全球市場。計劃要求進出口銀行、財政部和小企業(yè)管理局通過出口信貸、基金投資等方式為相關企業(yè)尤其是中小企業(yè)提供融資支持。計劃提出降低對他國稀土等關鍵礦產(chǎn)資源的依賴，提供4400萬美元資金用于增加關鍵稀土供應和支持清潔能源轉型。對于貨物運輸行業(yè)，美國將進一步加大投入，交通部將與各州合作啟動4.5億美元的港口基礎設施建設撥款計劃及其他補助計劃，資助重要交通基礎設施項目。

二是加強產(chǎn)業(yè)扶持。

美國提出將通過舉辦制造業(yè)圓桌會議、創(chuàng)業(yè)博覽會等方式促進技術創(chuàng)新，使美國保持全球技術領先地位。美國政府將發(fā)布“購買美國貨”的新規(guī)則，創(chuàng)建新的國產(chǎn)關鍵產(chǎn)品清單。清單上的產(chǎn)品會得到特殊補貼，以刺激國內(nèi)生產(chǎn)。拜登政府將制定關鍵礦產(chǎn)和清潔能源戰(zhàn)略，提高銅、鎳、鋰、鈷及國內(nèi)稀土礦產(chǎn)的加工能力，減少對中國、澳大利亞等國的依賴。能源部將成立新的制造業(yè)和能源供應鏈辦公室，大力發(fā)展國內(nèi)太陽能產(chǎn)業(yè)，增加電動汽車電池生產(chǎn)，加速脫碳轉型。

三是加強國際合作。

拜登政府將聯(lián)系盟友和貿(mào)易伙伴建立全球統(tǒng)一標準，共同應對供應鏈挑戰(zhàn)，恢復美國在供應鏈上的全球領導地位。2022年內(nèi)，拜登政府將主辦一次關于全球供應鏈彈性的部長級會議。拜登政府還將與加拿大、墨西哥加強供應鏈合作。美國和墨西哥將出臺涉及跨境供應鏈的關鍵部門聯(lián)合清單和應急程序，解決供應鏈瓶頸問題。《美墨加自貿(mào)協(xié)定》也將根據(jù)該目標推動后續(xù)談判。

目前來看，拜登政府不僅基本延續(xù)了奧巴馬政府對于供應鏈安全的戰(zhàn)略認知，還對其賦予了新的核心內(nèi)涵。

一是重點防范戰(zhàn)略競爭對手。

與2012年的戰(zhàn)略不同，拜登政府的側重點不再是防范重大突發(fā)危機對美國全球供應鏈的干擾，而是防范戰(zhàn)略競爭對手可能利用美國的供應鏈短板進行施壓。因此，美國在重塑供應鏈問題上不再以推動制造業(yè)崗位全部回流為目標，而是要“備份”戰(zhàn)略競爭對手的產(chǎn)業(yè)鏈。

二是保障難以快速替代的關鍵軍事和民生領域。

與特朗普時期不同，拜登政府衡量供應鏈的優(yōu)劣不再以能否創(chuàng)造大量就業(yè)崗位、能否根本性改變美國的對外依賴為標準。這一屆政府回流供應鏈的重點突出了軍工產(chǎn)業(yè)、公共衛(wèi)生、能源等關鍵領域，尤其是要回流一些建廠需要數(shù)年時間和投資規(guī)模較大的產(chǎn)業(yè)。半導體、醫(yī)療衛(wèi)生、新能源材料是最為緊急的目標，拜登政府希望在其任內(nèi)看到這些產(chǎn)業(yè)的回流和本土投資取得早期成果。與之相對，美國在一些低端制造業(yè)和消費品領域雖然對外依賴度很高，但它們并沒有被拜登政府列入優(yōu)先回流目標。

三是本土扶持與外部替代共同發(fā)力。

拜登政府廢棄了特朗普時期提出的“美國優(yōu)先”理念，不再強調供應鏈替代完全依靠美國本土。除本土外，美國正在推動北美自由貿(mào)易區(qū)、美日印澳四國機制等在重塑供應鏈上發(fā)揮更大作用。例如，澳大利亞、加拿大將在稀土產(chǎn)業(yè)鏈上成為美國最主要的外部合作伙伴，墨西哥則將承接更多的加工制造、醫(yī)療衛(wèi)生等勞動密集型產(chǎn)業(yè)。相比于美國，加拿大在新能源領域有著更具進取性的政府補貼和扶持政策，這些政策紅利也能夠為美國所用。

四是產(chǎn)業(yè)引導與市場競爭并行。

拜登政府也改變了特朗普時期高度依賴行政干預的單邊做法。拜登政府上臺以來已多次召集美國企業(yè)高管，共同探討實現(xiàn)供應鏈重塑的折中方法。拜登政府并沒有放棄行政干預手段，例如，它要求西方半導體企業(yè)提供信息，協(xié)助美國商務部建立“早期預警系統(tǒng)”，但也沒有強制性地要求企業(yè)盡快在美國投資建廠或以將其排除出美國政府采購等為要挾。該策略的主要目的在于強化供應鏈回流過程中的市場競爭，提升美國制造業(yè)的全球競爭力。

面臨多重掣肘

拜登政府重塑供應鏈的計劃公布后，社會各界積極響應。美國進出口銀行董事會宣布將于今年進行投票，為美國的半導體、生物技術和生物醫(yī)學產(chǎn)品制造商及可再生能源公司提供融資。美國商會、美國航空航天工業(yè)協(xié)會等紛紛發(fā)表聲明，認可拜登政府對于供應鏈安全的重視，支持政府提高供應鏈彈性的計劃和政策，承諾將采取行動解決企業(yè)和行業(yè)供應鏈中存在的關鍵問題。此前，英特爾已宣布計劃投入200億美元在美國俄亥俄州建造至少2個芯片制造廠，并稱未來10年的投資規(guī)？贍艽锏1000億美元，使芯片制造廠的數(shù)量達到8個，建成“地球上最大的芯片制造基地”。

然而，該計劃也存在一些問題。

首先，計劃中的多項關鍵政策都需依賴立法支持。國內(nèi)層面，全面擴大半導體生產(chǎn)取決于參眾兩院能否調和《2022年美國創(chuàng)造制造業(yè)機會和技術卓越與經(jīng)濟實力法》（又稱《美國競爭法案》）與《2021年美國創(chuàng)新和競爭法案》之間的分歧。這兩項法案都要求提供超過500億美元支持半導體的研究和生產(chǎn)，并在未來提供超過2000億美元用于關鍵技術領域的開發(fā)，然而二者在普惠制國家標準、《為美國半導體制造創(chuàng)造有益激勵法案》規(guī)定的資金限制等問題上存在差異。國際層面，美國政府希望美歐貿(mào)易和技術委員會（TTC）和印太經(jīng)濟框架等取得切實成果，但前者進展緩慢，后者的細節(jié)仍未確定。

其次，美國政府致力于引導關鍵供應鏈回流和提振本國制造業(yè)的態(tài)度，或使合作伙伴和盟友擔憂美國從此轉向保護主義，這將使貿(mào)易合作復雜化，而且可能違反世界貿(mào)易組織的規(guī)則。

最后，該計劃低估了稀土、半導體等領域全球產(chǎn)業(yè)鏈的復雜性。例如，美國國產(chǎn)變壓器如果使用外國鋼材，可以使其在國際上更具競爭力，而單純追求國產(chǎn)可能會適得其反。

（原題：美國供應鏈政策瞄準關鍵“備份”）

信息來源：《瞭望》2022年第17期

文：李崢 孫奇芳

作者單位：中國現(xiàn)代國際關系研究院美國研究所